Mark Veler, profesor sa Kembridža, ima dugu istoriju saradnje sa kosovskim vlastima. Ovaj profesor pratio je kosovskog premijera Aljbina Kurtija tokom prethodnog boravka u Briselu, a na Konferenciji u Rambujeu 1999. bio je u ulozi savetnika Kosova, piše Portal Kossev.
Britanac je bio i viši pravni savetnik u bečkom procesu pregovora koji su predvodile UN tokom 2006-2007.
Veler je takođe, kako su preneli mediji, doprineo izradi kosovskog ustava, kao i izradi Zakona o zaštiti manjina na Kosovu i Statuta Konsultativnog veća zajednica.
Autor je i knjige „Sporno državljanstvo: međunarodna administracija borbe za nezavisnost Kosova“
U nastavku objavljujemo njegov autorski tekst :
U članu 7, odnosno u celom Osnovnom sporazumu, ni jednom rečju se ne spominje pojam Zajednica/Asocijacija opština sa srpskom većinom. Ovaj koncept je sada modifikovan nečim što zvuči kao skromna referenca na „samoupravljanje“ za srpsku zajednicu na Kosovu. U konačnoj verziji člana 7, termin „samoupravljanje” zamenio je reč „samouprava” koja se nalazila u prvoj verziji predloga Osnovnog sporazuma, čime se podvlače skromnije funkcije koje su predviđene.
Sledećeg vikenda, pod velikim pritiskom, nastavljaju se pregovori za normalizaciju odnosa Kosova i Srbije. Krajem februara strane su već prihvatile Preambulu i 11 članova Osnovnog sporazuma, kao konačan tekst o kome se više neće pregovarati. Međutim, sledeći korak ostaje ključan: postizanje sporazuma o implementacionim odredbama članova u Aneksu, koji će se smatrati sastavnim delom ovog instrumenta. Osnovni ugovor će biti završen i spreman za formalno potpisivanje tek kada ovaj zadatak bude ispunjen.
Sada je opšte poznato da će ovaj sporazum predstavljati samo jedan korak na „putu” ka punoj normalizaciji. Ovo još uvek ne znači uzajamno priznanje obe države. Ali to će se pojasniti time da će se Srbija i Kosovo uzajamno odnositi jedno prema drugom u skladu sa međunarodnim pravom, uključujući princip suverene ravnopravnosti država, zabranu pretnji i upotrebe nasilja, kao i obavezu da se svi sporovi rešavaju mirnim putem.
Štaviše, prihvatanje sporazuma bi verovatno otvorilo članstvo Kosovu u Savet Evrope. S druge strane, navodi se da je Nemačka zatražila od ostalih država članica Saveta Evrope da odlože članstvo ili ga uopšte ne dozvole, ukoliko bi se Kosovo pokazalo kao prepreka za postizanje Osnovnog sporazuma u konačnom obliku.
Prema Osnovnom sporazumu, Srbija bi bila prinuđena da prestane da se protivi učešću Kosova u bilo kojoj međunarodnoj organizaciji. Naime, dan nakon što je objavljeno da je tekst Osnovnog sporazuma konačan, predsednik Vučić je izjavio da tu obavezu nikada neće ispuniti. Ovo evidentno nepoštovanje ključne obaveze nakon što je dogovoreno, ojačaće argument Kosova da garancije za primenu treba da važe za obe strane, a ne samo da odražavaju učinak Kosova. Srbija takođe mora da se drži odgovornom, u proverljivom obliku, za datu reč. Naravno, čak i kada bi Srbija sa entuzijazmom podržavala članstvo Kosova u UN, samo to ne bi uklonilo prepreke za pristupanje, kada se uzme u obzir pristup Ruske Federacije.
Štaviše, sporazum ne bi u potpunosti otključao put ka članstvu u EU ni Srbiji ni Kosovu. Srbija ne može da postane članica, sve dok Kosovo drži u Ustavu i za svoju politiku polaže pravo na drugu državu, odnosno Kosovo. Sveobuhvatna normalizacija zahtevaće priznanje statusa Kosova.
Kosovo je sputano činjenicom da pet država članica EU i dalje odbija da ga prizna. Neki bi čak mogli da promene pristup, uzimajući u obzir Osnovni sporazum, pod uslovom da ga ratifikuju skupštine obe strane. Oni bi ratifikaciju mogli da vide kao više od formalne potvrde – barem kao da Srbija de fakto prihvata postojanja Kosova i to kroz Osnovni sporazum. Ali ako bi se dodao zahtev za ratifikaciju, to bi na kraju moglo rezultirati sporazumom koji nikada ne bi stupio na snagu. Štaviše, drugi – među onima koji nisu priznali Kosovo, mogli bi da insistiraju na tome da će priznati Kosovo tek kada se postigne konačni sveobuhvatni i pravno obavezujući sporazum o normalizaciji između Kosova i Srbije, uz formalno uzajamno priznanje.
Pritisak da se naredne nedelje zaključi Osnovni sporazum
Bez obzira na to kakva je neposredna korist od Okvirnog sporazuma za bilo koju stranu, EU i njene države članice, posebno Francuska, Nemačka i Italija, zajedno sa SAD su u velikoj meri pojačale pritisak na obe strane da zaključe Osnovni sporazum i da to urade sada. G. Lajčak, specijalni predstavnik za dijalog o normalizaciji, sada je još više podigao cilj za sledeći sastanak koji će se održati krajem ove nedelje u Ohridu. On je sugerisao da bi se u ovom slučaju mogao postići dogovor o celom paketu.
Kao i do sada, kritično pitanje se tiče implementacije Prvog sporazuma o normalizaciji iz 2013. godine. Prvi sporazum je pokrenuo čitav niz dodatnih obaveza koje su tada strane dogovorile u procesu dijaloga koji predvodi EU. Ovaj sporazum je postao poznat jer je predviđao Asocijaciju/Zajednicu opština sa srpskom većinom.
Od tada, Beograd insistira na primeni Zajednice/Asocijacije. Naravno, ovo je samo jedna od obaveza koje su proizašle iz briselskog dijaloga. Uglavnom, Srbija je ta koja nije primenila neke od drugih sporazuma. Zapravo, Asocijacija/Zajednica nije čak ni jedini zadatak Prvog Briselskog sporazuma iz 2013. godine, jer su neke druge obaveze koje on sadrži ostavljene u stanje mirovanja. Uprkos tome, Srbija je uspela da osnaži pitanje Asocijacije/Zajednice, koje se često naziva „AKS“ sa posebnom simbolikom. Ako Kosovo ne sprovede ovu obavezu, kaže ona, normalizacija ne može napredovati.
Čini se da su ovo gledište podržali posrednici EU, Nemačka, Francuska i Italija, kao i SAD. U stvari, SAD su umanjile entuzijazam i pohvale za odluku Kosova da tako jasno i nedvosmisleno podrži 11 članova Okvirnog sporazuma na sastanku u Briselu prošlog meseca. Njen specijalni izaslanik i zamenik pomoćnika državnog sekretara, Gabrijel Eskobar, dospeo je na naslovne strane sledećeg dana kada su njegove primedbe, možda donekle nepravedno, protumačene da sugerišu da je primena onoga što je on nazvao Zajednicom opština sa srpskom većinom, „određeno naređenje“ međunarodne zajednice, ili bar SAD za Kosovo.
Osećaj ovako oštrog stava međunarodne zajednice pojačale su i glasine da će posrednici insistirati na tome da Kosovo prvo mora da uspostavi Asocijaciju/Zajednicu, bukvalno za nekoliko dana, čak i pre nego što na snagu stupe suštinske odredbe Osnovnog sporazuma. Štaviše, mehanizam za izradu statuta Asocijacije/Zajednice bi suštinski isključio Vladu Kosova iz procesa, prema šemi o kojoj se razgovaralo 2015. Međutim, posrednik je sada pojasnio da razgovori o primeni u ovom trenutku tek započinju i da se strane pozivaju da izraze svoja mišljenja o implementacionom aneksu. Kosovo bi moglo da ga podseti na ovu garanciju, izbegavajući osećaj da će početna sugestija posrednka biti osnova diskusija.
Konceptualno razdvajanje
Za EU, njene članice i za SAD, pitanje Asocijacije/Zajednice je relativno jednostavno. Kosovo je izgleda prihvatilo ideju sporazuma iz 2013. godine. Beograd insistira na tome da se to sprovede. Koncept međuopštinske saradnje je koncept koji se rutinski primenjuje u drugim kontekstima u Evropi. Dakle, nema razloga zašto da Kosovo ne bi bilo prinuđeno da sprovede obavezu koju je ono prihvatilo.
Istina je da je međuopštinska saradnja rutinski instrument koji jača lokalnu samoupravu u Evropi. Evropska povelja o lokalnoj samoupravi, na koju se pozivaju sve strane i koja se smatra vodičem za sprovođenje Zajednice/Asocijacije, u članu 10 tačka 1, predviđa:
Lokalne vlasti imaće pravo da, tokom vršenja svojih ovlašćenja, sarađuju i, u okviru zakona, da stvaraju konzorcijume sa drugim lokalnim vlastima, radi obavljanja poslova od zajedničkog interesa.
Međutim, ovaj slučaj nije isto što i rutinska primena dobrih praksi u opštinskom upravljanju. Kao deo Ahtisarijevog sporazuma, nekoliko opština na Kosovu je zapravo stvoreno da bi se prilagodile lokalnoj srpskoj većini i da bi se njenim članovima obezbedila neka vrsta pravnog i političkog identiteta. Idući dalje od ovlašćenja koja su data svim opštinama na Kosovu, opštinama sa srpskom većinom dodeljena su skromnija samoupravna prava, dok su neke od njih dobile i naprednija ovlašćenja (uključujući Severnu Mitrovicu, Gračanicu i Štrpce u pitanjima zdravstva, Severnu Mitrovicu u visokom obrazovanju).
Kosovo nije bilo rado kada je nekim opštinama ponudilo više ovlašćenja na osnovu etničkih razlika, jer bi se činilo da daje prednost jednoj opštini u odnosu na drugu. Ovo ne bi bilo u skladu sa obavezom doktrine jednakosti svih građana i svih zajednica na Kosovu. Pa ipak, ovaj ustupak je učinjen kao priznanje činjenice da je došlo do promene suvereniteta. Posebne garancije za srpsko stanovništvo mogle bi se opravdati činjenicom da je vrhovna vlast Srbije nad teritorijom zamenjena vlašću Kosova.
Međutim, Kosovo je dosledno odbijalo ideju dubljeg etničko-teritorijalnog sporazuma sa Srbijom. Ovaj koncept je temeljno diskreditovan još od Dejtonskog sporazuma o Bosni i Hercegovini. Stvaranje Republike Srpske kao etničkog srpskog entiteta blokiralo je i učinilo neuspešnim posleratni proces pomirenja u Bosni od usvajanja Sporazuma 1995. Umesto smanjenja etničke podele, dodela teritorije jednoj etničkoj grupi produbila je podele i držala Bosnu u konstantnom stanju države pred urušavanje.
Dakle, Kosovo je uspešno ubedilo međunarodnu zajednicu da izbegne stvaranje srpskog entiteta unutar Kosova kao trećeg nivoa vlasti na osnovu teritorije tokom izuzetno teškog procesa u Rambujeu. Slično tome, međunarodni posrednici UN-a na čelu sa predsednikom Martijem Ahtisarijem napustili su ovaj koncept. Umesto stvaranja teritorijalnih jedinica u kojima dominantna grupa može da ostvaruje svoja prava, mudro je izabrala neteritorijalni i nediskriminatorski pristup, iako su neki od ustupaka napravljeni u vidu proširenih ovlašćenja za opštine koje su stvorene ili potvrđene kao pretežno srpske većina.
Ovaj pristup minimiziranja teritorijalnih ustupaka štiti i čuva pripadnike svih nedominantnih grupa na Kosovu, i to ne samo onih u pojedinim opštinama, već gde god da žive, a ne samo pripadnike posebne, privilegovane nedominantne grupe koje žive na određenoj teritoriji. Sredstva za postizanje ove zaštite su napredan i veoma detaljan sistem ljudskih i manjinskih prava. Ovaj pristup je već više od deceniju i po uspešno apsorbovao potencijalno osetljive odnose većine i manjina na Kosovu.
Srbija, pak, i dalje insistira na teritorijalnom pristupu. Sa stanovišta Kosova, stvaranje Asocijacije/Zajednice je takođe pokušaj da se ukine pravni subjektivitet Kosova kao multietničke države svih njenih građana, bez razlika i nepovoljne diskriminacije.
Stvaranje teritorijalne jedinice na severu, a možda čak i povezivanje sa titularnim teritorijalnim jedinicama u drugim zemljama, nije u potpunosti davanje prava manjinskim zajednicama. Ovo ne jača integraciju zajednica, niti im nudi jednake mogućnosti ili čak glas u državi Kosovo uopšte. Ne stvara poverenje i zajedničke veze, kao ni odnose i međuzavisnost krunisanu zajedničkim standardom zaštite svih na celom Kosovu.
U stvari, za mnoge na Kosovu, teritorijalni pristup izgleda kao produžetak velikosrpske politike, koja je zatražila teritorijalnu kompenzaciju za gubitak kontrole nad čitavom bivšom Jugoslavijom pre raspada SFRJ 1991. Poznate su razorne posledice ove politike po milione nesrba.
Dakle, spor oko Asocijacije/Zajednice nema veze sa zaštitom srpske etničke zajednice. Kosovo ni na koji način nije oklevalo da razmotri dalje korake koji bi se mogli preduzeti na jačanju ljudskih i manjinskih prava. Težište ovog spora odnosi se na nastojanje da se kontrola teritorije iz Beograda zadrži van granica Srbije i da se istovremeno razvodni stabilnost Kosova i njegove unutrašnje jurisdikcije.
Ova zabrinutost nije odraz iracionalnih strahova kosovskih lidera. Uprkos obećanjima o suprotnom, Srbija je zadržala mnoge elemente svoje „paralelne administracije“ na nekoliko mesta na Kosovu, uključujući i sever. Održava strogu kontrolu nad mnogim etničkim srpskim entitetima i njihovim institucijama. Uopšteno govoreći, suprotstavlja se naporima srpskih zajednica da se integrišu sa svojim susedima, insistirajući na razdvajanju, a ne na koegzistenciji u jednakosti.
Pozadina sporazuma iz 2013.
Sada je postalo potpuno jasno da je koncept Asocijacije/Zajednice zapravo prva predstavila kosovska strana. Ovo je urađeno sa očekivanjem da će se Zajednica/Asocijacija razvijati uporedo sa uklanjanjem paralelnih struktura moći, posebno na severu Kosova. Kada se to postigne, rizici za Kosovo da izabere teritorijalni pristup u ovom slučaju, koliko god skroman, bili bi svedeni na minimum. Veća lokalna samouprava, čak i kada se ostvaruje u koordinaciji između opština sa srpskom većinom, ne bi ugrozila teritorijalni integritet Kosova, pod uslovom da se radi o SAMOupravi, a ne o preduzeću koje je, bar u nekim aspektima, tele-dirigovano iz Beograda.
Uprkos svojoj povezanosti sa odumiranjem paralelnih struktura upravljanja na Kosovu, Asocijacija/Zajednica je ipak pažljivo konstruisana u Sporazumu iz 2013. godine. U stvari, termin Zajednica opština sa srpskom većinom, ili AKS, koji koriste kosovski partneri, zapravo nije tačan naziv. U celom Sporazumu iz 2013. koji je uveo koncept (i takođe u ovom eseju), termin koji se koristi je „Asocijacija/Zajednica opština sa srpskom većinom na Kosovu“. U stvari, i pomalo nebitno, tekst se menja: ponekad „Asocijacija/Zajednica” ponekad „Zajednica/Asocijacija”. Evidentno je da je i tada akcenat na manje formalnoj prirodi mehanizma koordinacije između opština, bar sa jedne strane. Dakle, termin „Asocijacija“ zapravo nije bio prihvaćen kao jedini, pa čak ni dominantan termin za ono o čemu se dogovaralo. Naknadni dokumenti o ovom pitanju, koji su proizašli iz briselskog dijaloga, takođe se odnose na Asocijaciju/Zajednicu.
Naravno, paralelne administrativne strukture nisu uklonjene sa severa. Ravnoteža obaveza, odnosno obnavljanje punog suvereniteta Kosova na celoj njegovoj teritoriji koji je bio uravnotežen sa uspostavljanjem Asocijacije/Zajednice, izgleda da je potpuno razoren trenutnim zahtevima prema kojima Kosovo sada mora konačno da primeni „AKS“.
Sadržaj sporazuma iz 2013. godine
Prvi Briselski sporazum iz 2013. godine predviđao je asocijaciju koja bi ponovila osnivanje Zajednice opština Kosova. Ovo je Asocijacija (potencijalno svih) opština Kosova, bez obzira na etnički sastav. Ona postoji na Kosovu već duže vreme, u skladu sa članom 10. Evropske povelje o lokalnoj samoupravi, koji je gore pomenut.
Ova Asocijacija je pravno lice, neprofitna organizacija prema zakonu Kosova i osnovana je na osnovu Zakona 04/L-57 „O slobodi udruživanja u nevladinim organizacijama“ na Kosovu. Dakle, sve dok uključuje javna tela (opštine) kao svoje članove, ona sama nije javno telo. Međutim, to je građansko pravno lice, u smislu da može da brani svoja prava na sudu, da zaključuje ugovore i zapošljava ljude. Prema odredbama Sporazuma iz 2013. godine, Asocijacija/Zajednica bi imala ovaj status.
Prema odredbama Sporazuma iz 2013. godine, predviđeno je da Asocijacija/Zajednica ima institucije identične onima u Zajednici opština Kosova, koja je otvorena za sve opštine. Dakle, Asocijacija/Zajednica opština sa srpskom većinom bi imala predsednika i zamenika, predstavničko telo sastavljeno od nekoliko članova opština učesnica i neku vrstu veća.
Prema Sporazumu iz 2013. godine, funkcija Zajednice/Asocijacije je definisana na sledeći način:
…opštine učesnice moraju biti u mogućnosti da sarađuju kako bi zajednički sprovele svoja ovlašćenja u celoj Asocijaciji.
Ova formulacija pojašnjava da Asocijacija/Zajednica nema sopstvenu moć. To je mehanizam koordinacije, a ne poseban izvršni organ. Preko ovog mehanizma, opštine zajednički vrše SVOJA ovlašćenja.
Ukratko, Zajednica/Asocijacija ne dodaje više ovlašćenja koja već imaju opštine sa srpskom većinom, niti ima svoju izvornu moć. Konceptualno rečeno, to nije telo u koje su opštine prenele neka svoja ovlašćenja, koja bi onda Asocijacija/Zajednica vršila u zajedničko ime. Čak i kada deluju u okviru Zajednice/Asocijacije, opštine su te koje pojedinačno deluju, a ne Asocijacija/Zajednica, koja koordiniše njihovu saradnju.
Prema Sporazumu iz 2013. godine, Zajednica/Asocijacija će imati „potpuni pregled“ u odnosu na neke sfere nadležnosti koje uživaju opštine. Ove sfere posmatranja su definisane kao opštinska politika, ekonomski razvoj, obrazovanje, zdravstvo i urbano i ruralno planiranje. Mogli bi se dodati i drugi ako bi tako odlučila Vlada Kosova. Ali u nedostatku ovog dodatnog prenosa ovlašćenja na relevantne opštine, ova lista izgleda isključujuća.
Jezik koji se koristi u definisanju „potpunog pregleda“ („pun pregled“) za Zajednicu/Asocijaciju u vezi sa ovim pitanjima doveo je do različitih tumačenja. Jasno je da pregled nije isto što i nadzor, odnosno ovlašćenje da kontroliše vršenje ovih ovlašćenja od strane pojedinih opština. Kao što je već rečeno, ne može se ni odnositi na vršenje ovlašćenja opština u njihovo ime — opštine nastavljaju da vrše SOPSTVENA ovlašćenja, iako u međusobnoj koordinaciji. Termin posmatranje bi se stoga verovatno odnosio na funkciju izveštavanja, praćenja i mentorstva, sa ciljem koordinacije aktivnosti opština učesnica.
Sporazum takođe predviđa da će Asocijacija/Zajednica imati sedište u Konsultativnom veću zajednica i nuditi reprezentativnu ulogu u odnosu na centralne vlasti.
Na sporazum iz 2013. godine usledio je još jedan proizvod iz Briselskog dijaloga. Taj dokument iz 2015. doneo je dodatna ovlašćenja, uključujući razvoj lokalne ekonomije, poboljšanje uslova za povratak izbeglica, istraživanje, razvoj i zastupanje. Ovaj instrument je dodao neke dodatne detalje u vezi sa mogućom administrativnom strukturom Asocijacije/Zajednice, njenim finansiranjem i modalitetima njenih aktivnosti.
Dodatnim instrumentom iz 2015. godine je takođe predviđeno da Statut Zajednice/Asocijacije sačini takozvani upravljački tim koji se sastoji od četiri predstavnika relevantnih opština, uz posredovanje Ministarstva administracije lokalne samouprave Kosova. Dokument bi potom bio razmatran u Briselskom dijalogu i konačno odobren dekretom. Postojala je i odredba koja je predviđala ocenu sporazuma od strane Ustavnog suda, što je potvrdilo da je cilj od početka bio da se obezbedi da Asocijacija/Zajednica funkcioniše u okviru postojećeg ustavnog poretka Kosova.
Pitanje proširenja funkcija i ovlašćenja je konačno otklonjeno, s obzirom da se navodi da je Kosovo dobilo pismenu garanciju u vreme potpisivanja drugog sporazuma 2015. godine. Navodi se da je EU formalnu garanciju dala 2015. godine da Asocijacija/Zajednica, u skladu sa Prvim sporazumom i zakonodavstvom Kosova, neće stvoriti treći nivo vlasti i da neće imati izvršnu vlast.
Kosovo sebe smatra državom. Dakle, iz svoje perspektive, Sporazum iz 2013. godine sa Srbijom, drugom državom, predstavlja međunarodni sporazum. Srbija, s druge strane, ima drugačiji pogled na status Kosova. Prema tom stavu, sporazum iz 2013. ne treba nužno tretirati kao sporazum koji podleže međunarodnom pravu.
Kosovo je ratifikovalo sporazum usvajanjem formalnog zakonodavnog akta u Skupštini. U smislu međunarodnog prava, ovo je teško objasniti. Sporazum ne sadrži odredbu za njegovo stupanje na snagu, bilo potpisivanjem ili ratifikacijom. Rukom pisana beleška na dnu dokumenta navodi da će strane obavestiti posrednike o prihvatanju sporazuma, što podrazumeva neformalan način njegovog stupanja na snagu.
Može sugerisati da strane nameravaju da budu vezane relevantnim instrumentom, čak i ako je pravni status ugovora ostao nejasan. Ovo, pod pretpostavkom da su obe strane, zapravo, formalno prihvatile sporazum, o čemu se u početku pregovaralo ad referendum, odnosno uz uslov formalnog prihvatanja nakon razmatranja od strane prestonica.
Postoje predlozi koji govore da bi Kosovo moglo da naglasi činjenicu da Srbija nije ratifikovala tekst i da ga iskoristi kao osnovu da negira njegovi obavezujuću moć. Međutim, u nedostatku sporazuma, ovaj dokument mora biti ratifikovan, odbrana je u tome da bi za njegovo stupanje na snagu bio dovoljan potpis ili bilo koji drugi akt koji pokazuje saglasnost ovlašćenog visokog zvaničnika (predsednika, premijera, ministra spoljnih poslova). Argument je da taj instrument ne može biti sporazum jer Srbija ne smatra Kosovo državom i da su sporazumi obavezujući samo između država takođe nije sasvim ubedljiv. Države sklapaju međunarodne sporazume, čak i sa nedržavnim akterima. A oni mogu imati obavezujuće efekte. Štaviše, princip dobre vere mogao bi da sugeriše da strane nameravaju da budu vezane relevantnim instrumentom, čak i ako je pravni status ugovora ostao nejasan. Ovo, pod pretpostavkom da su obe strane, u stvari, formalno prihvatile sporazum, o čemu se u početku pregovaralo ad referendum, odnosno uz uslov formalnog prihvatanja nakon revizije od strane prestonica.
Međutim, treba napomenuti da su međunarodni akteri izgleda napravili razliku između Prvog sporazuma i dokumenta iz 2015. godine. Kakva god da su nagađanja Kosova, čak i u vezi sa tekstom iz 2013. godine, međunarodni akteri su dosledno zahtevali da se ovaj instrument primeni, ne osvrćući se mnogo na dodatni dokument iz 2015. godine.
Ovo je takođe zbog činjenice da je sporazum iz 2013. formalno nazvan „Prvi sporazum“. Čini se da je dokument iz 2015. manje formalan dokument, kome nedostaje naslov „sporazum“. Možda ovo treba da bude plan rada koji je predstavljen pod naslovom „Asocijacija/Zajednica opština sa srpskom većinom na Kosovu — Opšti principi/Glavni elementi“. Ima duh radnog dokumenta ili vodiča o tome kako dalje, koji možda neće imati isti status kao formalni Prvi sporazum.
U svakom slučaju, izgleda da je stav Kosova bio da je instrument iz 2015. morala da ratifikuje Skupština, da bi on imao obavezujuću snagu, kao što se dogodilo 2013. godine. Iako ovo nije bilo propisano ugovorom ili međunarodnim pravom, morala je da postoji želja da se stvori demokratska podrška i odgovornost izvan vlade za akt ove vrste koji je podstakao zahtev za njegovu ratifikaciju. Do ove ratifikacije nije došlo u odnosu na drugi dokument iz 2015. godine. U stvari, oko toga se stvorila ogromna polemika. Predsednik Kosova zatražio je od Ustavnog suda da oceni ustavnost dokumenta. Nakon što je Sud izneo sumnju u neustavnost nekih od elemenata ovog dokumenta, do procesa ratifikacije uopšte nije došlo.
Uopšteno govoreći, čini se jasnim da je Kosovo preuzelo obavezu sa Prvim sporazumom. Sama ratifikacija odražava pravnu obavezu Kosova. Štaviše, iako se mogu pojaviti tehničke sumnje, Kosovo možda ne bi trebalo dalje da gura ovaj argument. Konačno, Kosovo je relativno nova država i deo atributa državljanstva je i mogućnost sklapanja međunarodnih sporazuma. Ovo uključuje obavezu pacta sunt servanda — dogovori se moraju poštovati. Ne bi bilo dobro izazivati sumnju u kredibilitet Kosova u smislu njegove privrženosti obavezama koje je preuzelo potpuno slobodno.
Drugačija je situacija u odnosu na sporazum iz 2015. godine. Moglo bi se reći da je više u prirodi tehničkog dokumenta koji može, ali i ne mora biti podržan za zajedničku svrhu uključivanja u obavezujuću i zakonsku obavezu. Naravno, međunarodna procena pravnih implikacija u vezi sa pitanjem Asocijacije/Zajednice fokusirana je na sporazum iz 2013. godine. Kosovo sebe ne bi smatralo obaveznim da ga se pridržava sve dok ne prođe ocenu Ustavnog suda i naknadnu ratifikaciju.
Asocijacija/Zajednica na Kosovu – zakonodavstvo
Da nije konteksta aktuelnih pregovora i samog njihovog političkog karaktera, obeleženog sukobom između teritorijalnog pristupa sa jedne i ljudskih/manjinskih prava sa druge, prema pitanju srpske zajednice na Kosovu, osnivanje Asocijacije ili Zajednice ne bi predstavljalo veliki problem prema kosovskom zakonodavstvu.
Ahtisarijev sveobuhvatni predlog, na kome se delimično zasniva pravni identitet Kosova, izričito predviđa mogućnost „međuopštinske saradnje“. Aneks III, član 9, navodi da opštine imaju pravo da sarađuju i stvaraju partnerstva sa drugim opštinama Kosova, sa aspekta „funkcionalne saradnje“.
Slično, Ustav Kosova garantuje svima ne samo slobodu udruživanja (član 44), već i mogućnost ‘međuopštinske saradnje’, verno kopirajući Ahtisarijev jezik (član 124 tačka 4).
Ovo je preslikano, sa više detalja, u formi Zakona o lokalnoj samoupravi Kosova. Opet je jasno definisano pravo na saradnju i stvaranje partnerstava za funkcionalnu saradnju. Član 28 zakona kaže:
Opštine imaju pravo da sarađuju i stvaraju partnerstva sa drugim opštinama Republike Kosovo, u okviru svojih nadležnosti, za obavljanje funkcija od zajedničkog interesa u skladu sa principima Evropske povelje o lokalnoj samoupravi i u skladu sa zakonom.
Ova opcija je primenljiva i u opštinama sa srpskom većinom. Nesumnjivo, posebno se spominje mogućnost stvaranja opštinskih partnerstava, uključujući pitanja koja spadaju u „proširene nadležnosti“ (član 29 tačka 1). Ova ovlašćenja su predviđena za opštine sa srpskom većinom.
Međutim, čini se da je svrha koja podupire ove odredbe izgleda da je povezana sa funkcionalnom saradnjom usmerenom na određene projekte, kao što je neki poseban projekat ili programska aktivnost koja se odnosi na energetiku, transport itd. Ne pokriva nužno širi institucionalni aranžman da bi se olakšala saradnja u širem smislu.
Ali postoji i posebna odredba koja govori o osnivanju udruženja. Pod naslovom „Prava opština da osnivaju udruženja“, član 31 kaže:
Radi zaštite i unapređenja svojih zajedničkih interesa, opštine obrazuju i učestvuju u udruženjima koja funkcionišu, u skladu sa zakonom.
Međutim, član 32 pojašnjava da bi ovo udruženje prvenstveno služilo za predstavljanje interesa relevantnih organa lokalne samouprave u odnosu na Vladu Kosova, za pružanje tehničke pomoći i drugih usluga, kao što su obuka i izgradnja kapaciteta.
Dakle, čini se jasnim da opštine mogu da stvaraju funkcionalna partnerstva za obavljanje nekih zajedničkih zadataka koji su deo njihovih nadležnosti i da mogu slobodno da osnivaju reprezentativna udruženja. Odredbe Ahtisarijevog aneksa i Ustava Kosova podržavaju uspostavljanje međuopštinske saradnje. Nesumnjivo, a kao što je ranije naglašeno, već postoji Asocijacija kosovskih opština koja ima za cilj da obavlja niz funkcija u odnosu na sve opštine.
Ovo postavlja pitanje da li Asocijacija/Zajednica, kako je predviđeno u Sporazumu iz 2013. godine, krši prevashodnu obavezu nediskriminacije u kosovskom ustavnom zakonu i međunarodnom pravu, s obzirom na njen specifičan fokus na samo jednu etničku grupu, za razliku od opšte Asocijacije kosovskih opština .
Čini se da Prvi sporazum prevazilazi ovaj argument tako što predviđa da će članstvo u njemu „biti otvoreno za svaku drugu opštinu pod uslovom da se članovi slože“. Ako ova formulacija ima značenje kako je napisano (za razliku od „bilo koje druge opštine sa srpskom većinom“) onda izgleda da nema nikakvog pitanja diskriminacije. Sve opštine bi mogle da postanu članice, iako bi to, velike su šanse, malo ko želeo.
Iskreno rečeno, bilo bi čudno otvoriti članstvo u Asocijaciji/Zajednici opština sa srpskom većinom za opštine u kojima etnički Srbi nemaju većinu. To bi ostavilo otvorenu mogućnost da Zajednica/Asocijacija potone iz opština u kojima nema srpske većine, oduzimajući joj svrhu da zastupa specifične interese opština sa srpskom većinom.
Ovo otvara dva puta koji bi se problemom potencijalne diskriminacije moga da pozabavi. Statut bi mogao biti uokviren na način da se može primeniti u bilo koje dve ili više opština u kojima etnička manjinska zajednica čini lokalnu većinu. Ovo ne bi isključilo nijednu etničku grupu. Naravno, za sada samo srpska etnička zajednica čini lokalnu većinu u više opština.
Međutim, s obzirom na poodmaklu fazu razgovora koji traju već mnogo godina, uklanjanje specifičnog termina „Opštine sa srpskom većinom“ i zamena konceptom „svake nacionalne manjine koja čini većinu u više opština“ mogla bi biti pogrešno shvaćena. To bi se moglo videti kao kršenje principa posebnih mera za opštine sa srpskom većinom dogovorenih 2013. godine.
Naravno, čak i sporazum koji se izričito fokusira na opštine sa srpskom većinom ne znači sam po sebi da je diskriminatoran. Diskriminacija se odnosi na proizvoljnu razliku koja se pravi na osnovu pola, rase, vere, etničkog izgleda, jezika itd. Razlika napravljena na osnovu objektivnih okolnosti i u legitimne javne svrhe ne bi bila diskriminatorna.
Dakle, produženje roditeljskog odsustva majkama, ali ne i očevima, može se smatrati diskriminatornim, jer ne postoji objektivna osnova koja bi opravdala ovu razliku. Oboje imaju pravo da se brinu o bebi i da formiraju vezu u ranoj fazi bebinog života. S druge strane, proširenje zaštite na trudnice ne bi bilo diskriminatorno da su muškarci isključeni iz ovog prava. Očigledno je da postoji objektivna razlika u stanju njih dvoje.
Slično, evidentno je da su opštine sa srpskom većinom na Kosovu u posebnom položaju zbog istorije, demografije širom Kosova, odnosa sa susednim zemljama itd. Dakle, neke posebne mere koje se odnose na ove opštine mogu biti opravdane objektivnim osnovama i nisu proizvoljne ili diskriminatorne u odnosu na druge.
Uopšteno gledano, čini se da je Kosovo ispravno preuzelo obavezu da stvori Asocijaciju/Zajednicu opština sa srpskom većinom, kako je predviđeno i definisano Sporazumom iz 2013. godine. Kašnjenje u primeni sporazuma može se razumeti u kontekstu zabrinutosti u vezi sa indirektnom agendom koju Srbija gura kroz „teritorijalni“ pristup za zaštitu manjina, pored neuspeha da se ugase paralelne strukture moći na Kosovu.
U stvari, bila je greška Kosova što je ovo pitanje dugo ostalo netaknuto toliko dugo vremena. Da se Kosovo ujedinilo sa pravim predstavnicima srpske zajednice i ponudilo Statut za Asocijaciju/Zajednicu opština sa srpskom većinom, ovo sporno pitanje bi bilo rešeno. Ovo se posebno odnosi na period nakon što je Ustavni sud Kosova dao veoma korisne smernice o tome kako bi takva Asocijacija/Zajednica mogla da izgleda u ustavnom okviru.
Presuda Ustavnog suda
Pitanje zakonitosti drugog sporazuma iz 2015. godine predsednik Kosova uputio je Ustavnom sudu Kosova kada je pitanje predložene ratifikacije ovog instrumenta postalo kontroverzno . Sud je u svojoj presudi zaključio da je Sporazum iz 2013. godine pravno ugrađen u pravni sistem Kosova. Međutim, drugi instrument iz 2015. godine pokrenuo je neka problematična pitanja koja bi, s druge strane, mogla uticati i na tumačenje prvog sporazuma.
Prvo, kao što je već rečeno, bilo je jasno da će Zajednica/Udruženje morati da funkcioniše u potpunosti u skladu sa pravom na nediskriminaciju. Istina je da bi Asocijacija/Zajednica imala pravo da odražava posebnu prirodu opština članica, koje karakteriše činjenica da je etnička srpska nacionalna manjina na Kosovu lokalna većina u ovim opštinama. Međutim, Sud je dodao i koristan podsetnik u vezi sa tretiranjem pojedinaca u ovim opštinama.
Sud je potvrdio da se Asocijacija/Zajednica ne može graditi ili funkcionisati na način koji bi isključio ili naštetio nesrpskom stanovništvu u ovim opštinama. Štaviše, ukoliko bi Asocijacija angažovala kadrove, primenjivao bi se princip jednakih mogućnosti za zapošljavanje. Pretpostavlja se da bi to bio slučaj i sa pojedinačnim predstavnicima opština koji su izabrani ili imenovani da rade u organima Asocijacije.
Slično, Asocijacija ne bi mogla da se smatra isključivim telom ili jedinim telom sa pravom da zastupa interese etničkih Srba na Kosovu u odnosu na vladu ili druge organe. Ljudsko pravo na slobodu udruživanja, zagarantovano članom 44. Ustava Kosova, definiše da svaka grupa pojedinaca može da formira organizaciju sa idejom da može kolektivno zastupati svoje zajedničke interese. Opštine sa srpskom većinom imale bi slobodu da se organizuju u drugom obliku, kao što bi pojedine grupe etničkih Srba mogle da stvaraju alternativne ili dodatne oblike samoorganizovamka.
Nadalje, pojedinačne uključene opštine bi bile slobodne da biraju da li će postati deo Asocijacije/Zajednice ili ne. Kad bi postale deo, imale bi slobodu da odu u bilo kom trenutku.
Što se tiče nadležnosti Asocijacije/Zajednice, postalo je jasno da samo same opštine, pojedinačno, mogu da obavljaju funkcije koje su im dodeljene u skladu sa Ustavom i Zakonom o lokalnoj samoupravi. Oni nemaju ovlašćenja da prenesu ova ovlašćenja na drugo telo kao što je predložena Zajednica/Asocijacija. Dakle, Asocijaciju/Zajednicu treba shvatiti kao telo koje pomaže u koordinaciji vršenja ovlašćenja koje opštine imaju. Sama Asocijacija/Zajednica ne bi vršila ova ovlašćenja u ime opština.
U skladu sa gore ponuđenim tumačenjem Sporazuma iz 2013. godine, Sud je ocenio da opštine deluju u saradnji i da su ONE te koje deluju koordinisano vršeći SVOJE dužnosti.
Ovo gledište takođe potvrđuje gornji nalaz o funkciji „potpunog pregleda“ kao dela saradnje i koordinacije, kao i kolektivne evaluacije. Kako Sud kaže, Zajednica/Asocijacija nije organ koji ima pravo da donosi izvršne odluke umesto opština. Pomaže opštinama da postignu zajedničke stavove i akcije — akcije koje potom sprovode pojedinačno u skladu sa zajedničkim planovima i strategijama koje će biti postignute.
Ustavni sud je takođe potvrdio da „pun pregled“ takođe ne podrazumeva pravo na zakonski nadzor ili da zahteva odgovornost od opština članica. Prema Ustavu, ova funkcija je rezervisana za Vladu Kosova i Kancelariju za reviziju Kosova.
Sud je takođe izrazio oklevanje kada je govorio o formalnom pravu na preduzimanje zakonodavnih inicijativa ili predlaganje izmena zakona — što su zadaci koji formalno pripadaju kosovskim ustavnim organima ili javnim inicijativama. Međutim, Zajednica/Asocijacija bi bila zastupljena u Konsultativnom veću za zajednice, koje ima određene prerogative u tom pogledu. Štaviše, osim nemogućnosti preduzimanja zakonodavnih inicijativa u Skupštini, ništa je ne bi sprečilo da kao svako udruženje građana ponudi ideje i sugestije za zakonodavne projekte. Asocijacila bi imala koristi od direktnog pristupa Vladi kao predstavničko telo u odnosu na srpsku zajednicu na Kosovu. Mehanizam direktnog kontakta zajednice u odnosu na vladu je predviđen u Osnovnom sporazumu.
Prema Ustavnom sudu, Asocijacija/Zajednica ne bi trebalo da se meša u pravo na finansiranje od strane centralnih vlasti za pojedine opštine. To znači da osnivanjem Zajednice/Asocijacije sredstva namenjena opštinama ne bi bila prebačena na Asocijaciju/Zajednicu.
Dakle, Zajednica/Asocijacija ne bi imala moć da odlučuje o tome kako će se koristiti sredstva dodeljena opštinama. Svaka opština bi zadržala pravo da koristi svoj budžet u skladu sa zakonom. Naravno, opštine će moći da se opredele da deo svog budžeta odvoje za funkcionisanje Asocijacije. Takođe, mogli bi biti u obavezi da podele svoja sredstva za svaki zajednički projekat koji nastane kao rezultat koordinacije njihovog delovanja unutar Asocijacije. Ali suštinsko pitanje je da su ove odluke delo svake opštine i da se ni u potpunosti ni delimično ne prenose na Asocijaciju.
Ustavni sud je potvrdio da bi Asocijacija mogla da ima pravnu sposobnost da iznosi slučajeve pred sudovima. Međutim, ona to ne može da uradi kao navodni predstavnik srpske zajednice na Kosovu. Imala bi pristup samo sudovima u kojima Asocijacija samo kao pravno lice podnosi slučaj, tvrdeći da je žrtva kršenja osnovnih prava i sloboda zagarantovanih Ustavom.
Na kraju, Sud je procenio mehanizam koji je predložen za izradu Statuta. Ovaj instrument iz 2015. godine predlože da četiri predstavnika koje imenuju opštine sa srpskom većinom, odnosno četiri gradonačelnika koje imenuje Vlada Kosova, sačinjavaju statut, odnosno osnovni pravni dokument Asocijacije. Statut bi zatim mogla da odobri konstitutivna skupština Asocijacije pre nego što bude odobren Vladinom uredbom. Skupština Asocijacije/Zajednice bi zadržala pravo da izmeni i dopuni statut.
Sud je ocenio da bi predloženi proces predstavljao očiglednu povredu ključnih odredbi Ustava, koji ostavlja ovlašćenje za izradu instrumenata zakonodavne prirode samo ustavom utvrđenim institucijama, u ovom slučaju Vladi. Ako bi vlada podigla inicijalno privatni, nevladin instrument, statut koji su sastavili opštinski predstavnici za stvaranje građanske, neprofitne organizacije, u zakonodavni akt, morala bi biti u mogućnosti da vrši kontrolu i uticaj na svom dizajnu. Međutim, naravno da bi bila dobra praksa da se statut sačini uz detaljne konsultacije sa pripadnicima srpske zajednice, uključujući i izabrane opštinske zvaničnike. Međutim, prema Sudu, Vlada ne može preneti zadatak izrade zakonodavnog akta na drugo telo.
Efekat Osnovnog sporazuma
U skladu sa članom 7. Osnovnog sporazuma, strane su se obavezale na postizanje konkretnih aranžmana, u skladu sa relevantnim instrumentima Saveta Evrope i korišćenjem postojećih evropskih iskustava, kako bi se obezbedio odgovarajući nivo samoupravljanja srpske zajednice na Kosovu i mogućnost pružanja usluga u nekim specifičnim oblastima. To je takođe deo koji omogućava finansijsku podršku Srbije i direktan kanal komunikacije za srpsku zajednicu na Kosovu. Ovaj paragraf se smatra povezanim sa pitanjem koje je prethodno opisano kao pitanje Asocijacije/Zajednice.
U članu 10. Sporazum zahteva od obe strane da potvrde svoje obaveze za sprovođenje svih dogovora o dijalogu iz prošlosti, „koji ostaju važeći i obavezujući”. Kada se o implementacionom aneksu bude razgovaralo na sledećem sastanku o normalizaciji predvođenom EU u Ohridu, velika je verovatnoća da će Srbija tvrditi da to znači punu primenu Briselskog sporazuma iz 2013. godine koji je doneo koncept Zajednice/Asocijacije opština sa srpskom većinom.
Međutim, Kosovo sada može da se suprotstavi ovom stavu. U međunarodnom pravu, naknadni sporazum zaključen između istih strana o istom pitanju ima prednost nad ranijim sporazumom (lex posterior derogat legi anterior). Iako novi Osnovni sporazum još nije stupio na snagu, on će stupiti na snagu čim se postigne sporazum o implementacionom aneksu, kao deo ukupnog paketa. U tom trenutku, obaveza strana će biti da implementiraju sve prethodne sporazume, uključujući tekst iz 2013. godine, u skladu sa novim sporazumom iz 2023. godine.
To ne znači da će novi Osnovni ugovor zameniti Prvi ugovor iz 2013. godine. Međutim, tekst poslednjeg mora se razumeti u duhu člana 7. Osnovnog sporazuma, koji će odrediti kako će se prethodne obaveze tumačiti i primenjivati u odnosu na Zajednicu/Asocijaciju.
U članu 7, odnosno u celom Osnovnom sporazumu, čak ni jednom rečju se ne pominje pojam Asocijacija/Zajednica opština sa srpskom većinom. Ovaj koncept je sada modifikovan nečim što zvuči kao skromna referenca na „samoupravljanje“ za srpsku zajednicu na Kosovu. U konačnoj verziji člana 7, termin „samoupravljanje” zamenio je reč „samouprava” koja se nalazila u prvoj verziji predloga Osnovnog sporazuma, čime se podvlače skromnije funkcije koje su predviđene.
Član 7 je takođe koristan, jer pojašnjava da je funkcija koordinacije između opština sa srpskom većinom povezana sa pružanjem usluga. To znači da je fokus koordinacije pružanje usluga unutar opština članica, a ne široke politike koje prevazilaze tehničke nadležnosti opština.
Pomenuta je mogućnost da izradu statuta mogu da urade članovi takozvanog upravljačkog tima koji je predviđen 2015. godine. U tom timu bi bili predstavnici četiri pomenute opštine, odnosno predsednici opština ili njihovi delegati, uz odobrenje Vlade Kosova.
Nije kredibilno da bi ovo telo, koje je bilo predviđeno za realizaciju zadataka po strukturi definisanoj 2015. godine, sada bilo u stanju da obavlja ovu funkciju. U stvari, telo predviđeno 2015. godine imalo je zadatak da u roku od četiri meseca podnese povelju dijalogu na visokom nivou u Briselu. Sada, skoro deceniju kasnije, ključni članovi predviđeni za ovo telo nisu na vlasti i situacija je krenula dalje. U stvari, nosioci funkcija u opštinama su dali ostavke na svoje dužnosti. Time bi proces izrade statuta bio u agoniji. Čak i da je nacrt statuta sačinjen u tom svetu, on nije prezentovan u dijalog i već je prošao svoje vreme.
Štaviše, presuda Ustavnog suda izaziva sumnju u zakonitost mehanizama izrade statuta predviđenih 2015. godine. Dok privatno udruženje može imati svoj statut, situacija se menja kada ovaj instrument mora da dobije saglasnost i odobrenje i da dobije zvaničan status kroz vladin dekret. U mišljenju Ustavnog suda se navodi da Vlada ne može prepustiti izradu svoje uredbe, pa čak ni suštinu na koju bi se uredba odnosila.
Vreme je za proaktivan pristup
Pomalo je žalosno što se pitanju Asocijacije/Zajednice pridaje toliki značaj. Ovo pomalo zasenjuje činjenicu da je Srbija na kraju ta koja ne želi da igra konstruktivnu ulogu u onome što bi trebalo da bude pregovaranje „sa priznanjem u centru”. U stvari, postoji opasnost da se posrednici EU, pogurani očiglednom američkom pozicijom, zamišljaju sebe kako se savijaju u ćošku iz kojeg teško izlaze. Oni mogu pomisliti da njihovo insistiranje na određenom obliku Asocijacije/Zajednice i načinu na koji će ona nastati može dovesti pregovore u ćorsokak. Zato što je debata o Asocijaciji/Zajednici zasnovana na konceptualnoj podeli, između teritorijalnog pristupa etničko-političkim sukobima i svežijeg isticanja integracionih koraka.
Od Kosova se ne očekuje da prihvati teritorijalni pristup za manjinsku upravu. To je i zato što se takav pristup pokazao opasnim i neefikasnim u drugim, sličnim slučajevima. Ovo je takođe zato što je teritorijalni pristup u skladu sa agendom Srbije da zadrži kontrolu nad važnim delom Kosova. Ovo bi bilo olakšano davanjem sopstvenog pravnog subjekta, moći i institucija teritorijama sa većinski srpskim stanovništvom, u vreme kada bi one još uvek mogle biti sklone tele-dirigovanju iz Beograda. Neuspeh Beograda da ugasi sopstvene paralelne strukture moći na Kosovu mogao bi da potvrdi ovo očekivanje.
Nada nove Vlade Kosova od dolaska na vlast je izgleda bila uverenje da će uspeti da prevaziđu insistiranje na onome što međunarodni partneri zovu AKS, čak i ako bi to značilo uništavanje dosadašnjeg dostignuća briselskog dijaloga. Ova nada, jasno je, nije se ispunila. Pritisak da se napreduje na ovom frontu se, ako ništa drugo, pojačao. Ono što je Kosovo moralo da uradi samo posle 2015. godine – je da primeni Asocijaciju/Zajednicu prema sopstvenoj viziji i na osnovu presude Ustavnog suda kako bi izbeglo veoma izraženu teritorijalnu dimenziju – koja je sada došla u centar međunarodnog procesa gde je mnogo toga u pitanju.
Međutim, nespremnost ove vlade da se uopšte pozabavi pitanjem AKS donela je neke, iznenađujuće, pozitivne rezultate. Kao što je gore navedeno, Osnovni sporazum nigde ne spominje Asocijaciju/Zajednicu. Raniji sporazumi ostaju relevantni, ali se moraju tumačiti u duhu jezika koji se koristi u članu 7. Osnovnog sporazuma. I, što je najvažnije, da bi se Kosovo ubedilo da prihvati Osnovni sporazum, EU i velike zemlje koje podržavaju taj proces u značajnom delu su se obavezale.
Prvo, gospodin Lajčak, je formalno uverio premijera Kosova, Aljbina Kurtija, da ćete detalje o Asocijaciji/Zajednici „sastaviti vu i dogovoriti sa vama. Nećete napisati nešto sa čime se ne slažete“. Slično tome, SAD su naglasile da bi bio „posao Kosova da ponudi svoju viziju ovoj zajednici“.
Kosovo može da insistira na ovim obavezama, u slučaju da se neko seti da kaže da bi se mrtvi mehanizam za izradu statuta iz 2015. godine mogao nekako magijom oživeti. S druge strane, biće važno obezbediti pune i sadržajne konsultacije sa pripadnicima srpske etničke zajednice i njihovim predstavnicima u tom procesu. Jasno je da statut kojim se sprovodi član 7 ne može biti nametnut ovoj zajednici. Mora se razvijati u procesu konsenzusa.
Štaviše, EU i SAD su više puta potvrdile da sada shvataju opasnost teritorijalnog pristupa u upravljanju etničkim odnosima, potvrđujući da su pouke izvučene iz Bosne u tom pogledu shvaćene. „Oštro se protivimo stvaranju nečeg sličnog etničkoj zajednici Republike Srpske u Bosni i Hercegovini“ [Id.]. Kosovo može da radi na razumevanju toga da član 7 ne znači da će biti stvoren poseban teritorijalni entitet koji može sam da upravlja van pravnog i ustavnog sistema Kosova. U stvari, to je sredstvo za pružanje odgovarajućih alata za lokalnu upravu pripadnicima srpske zajednice na Kosovu kroz funkcionalnu saradnju opština.
Zaista, garancija je dosledno bila, i sada je uključena u član 7, da Asocijacija/Zajednica neće „dodati još jedan nivo izvršne i zakonodavne vlasti Vladi Kosova“. Ovo bi zaista trebalo da bude stvar „efikasnijeg korišćenja moći koju već imaju”. I opet, akcenat je na koordinaciji saradnje. To znači da član 7 nema za cilj da podstakne Kosovo da prihvati novi nivo vlasti između opština i Vlade Kosova. Štaviše, za Kosovo se kaže da ima neraskidivu obavezu od EU, već preuzetu 2015. godine, da neće predstavljati treći nivo moći. Ova obaveza, kako se navodi, takođe kaže da neće biti izvršne vlasti za ono što se ranije zvalo Asocijacija/Zajednica, sada je to mehanizam za sprovođenje člana 7. Ovim bi trebalo jednostavno zatvoriti ovu tačku.
Nadalje, i EU i SAD su uglas govorile kada su uverile Kosovo da će „Zajednica biti struktura za opštine sa srpskom većinom za koordinaciju pitanja i usluga, kao što su obrazovanje, zdravstvo, urbano i ruralno planiranje, kao i ekonomsko lokalni razvoj“. Sada se to formalno ogleda u promeni člana 7 sa „samouprave“ na jednostavno „samoupravljanje“. Član 7 izričito navodi da je mandat mehanizma saradnje fokusiran na koordinaciju pružanja usluga od strane opština. To nije telo sa širim političkim mandatom.
Činilo se da su prošle godine međunarodni partneri Kosova sugerisali da bi Kosovo trebalo da promeni Ustav kako bi sprovelo Sporazum iz 2013. godine. Opet, pre nego što je tekst Osnovnog sporazuma prihvaćen, Kosovu su u više navrata data uveravanja da će statut funkcionisati u okviru postojećeg ustavnog poretka i u potpunosti u skladu sa zahtevima Ustavnog suda. Još nedavno, pre nedelju dana, u intervjuu neposredno posle posete Prištini, gospodin Lajčak je još jednom eksplicitno potvrdio da će se član 7 u potpunosti primeniti u skladu sa Ustavom Kosova i presudom Ustavnog suda.
U skladu sa dobijenim garancijama, Kosovo sada može da insistira da izrada statuta bude obaveza ove vlade, iako će to biti urađeno u procesu dubokih konsultacija sa pripadnicima srpske zajednice.
Kao prvi korak, moglo bi i trebao da ponudi svoju viziju u određenoj meri za aneks implementacije. Ova vizija ne bi trebalo da se odnosi na AKS. Moglo bi se reći na sledeći način: „Implementacija člana 7 (a) Osnovnog sporazuma”. I to može učiniti koristeći formulaciju člana 7, a ne jezik koji je korišćen 2013.
Kosovo će moći da govori o vrlo konkretnim garancijama koje su mu date za to vreme. U ovim okvirima, može lako da razvije i predloži mehanizam za primenu člana 7, koji je deo prilagođavanja koje Kosovo čini svom raznolikom stanovništvu i nije teritorijalni sporazum. Ovo takođe uključuje mogućnost funkcionalne saradnje između opština u skladu sa Ustavom Kosova, a što je već predviđeno postojećim zakonodavstvom.
Pružanje ove mogućnosti sa fokusom na srpsku etničku zajednicu nije diskriminacija. Jedino srpska zajednica čini lokalnu većinu u više opština. Ako Kosovo nudi Ustavom zagarantovanu mogućnost da ove opštine budu uključene u funkcionalnu saradnju, to je obaveza definisana Ustavom. Štaviše, pošto je Ustavni sud već dao svoje dragoceno mišljenje, Kosovo može da predvodi napore za izradu statuta koji omogućava suštinsko samoupravljanje u potpunosti u okviru Ustava Kosova.
Generalno, dakle, Kosovo sada ima šansu, možda na kratko ili čak na nekoliko dana ili nedelja, da dobije garancije koje su mu dali partneri i da ih, da tako kažem, zadrži kao keca u rukavu, tako da izađe sa sopstvenom vizijom za sprovođenje člana 7. i to na ovim osnovama. Ovo bi trebalo da uključuje pravu i pouzdanu viziju funkcionalne saradnje između opština, kako je to već predviđeno zakonom.
Istorija nas uči da je za Kosovu mnogo bolje ukoliko bi proaktivno pristupilo svojim obavezama. Pristup suprotan od ovog, koji nije nudio konstruktivnie alternative u prošlosti je imao negativne rezultate. Ovo će podstaći druge da oblikuju ishod pregovora — ishode koje će na kraju pokušati da nametnu Kosovu. Ako se to dogodi, Kosovo više neće moći da traži beneficije koje bi bile dostupne ukoliko bi pristalo na pun paket sporazuma, oblikovan kroz sopstvene doprinose.
